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21世紀經(jīng)濟報道記者王峰 北京報道  12月22日，托育服務(wù)法草案提請十四屆全國人大常委會第十九次會議首次審議。

據(jù)新華社報道，制定托育服務(wù)法，是黨和國家用法治呵護三周歲以下最柔弱的嬰幼兒群體、為萬千家庭紓解“育兒焦慮”的重要一步。

中央經(jīng)濟工作會議提出，努力穩(wěn)定新出生人口規(guī)模。托育事關(guān)降低家庭養(yǎng)育成本，作為重要的生育支持政策，托育專門立法備受社會矚目。

草案將明確托育的性質(zhì)定位、政府職責、財政支出結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性機制。對于廣大家庭來說，他們更關(guān)注托育價格如何更普惠、如何就近更好托育、能否享受更多育兒補貼等切身問題。

托育服務(wù)立法快車道

“十四五”期間，托育發(fā)展被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，專門立法也進入快車道。

2024年9月10日，《國務(wù)院關(guān)于推進托育服務(wù)工作情況的報告》指出了托育的主要問題和挑戰(zhàn)：超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但截至當時全國實際入托率僅為7.86%；約七成托育機構(gòu)處于虧損狀態(tài)；2023年一線城市平均托育收費價格在5500元/人/月以上；全國僅有6.15%的社區(qū)建有托育服務(wù)設(shè)施等。

十四屆全國人大常委會第十一次會議在審議上述報告時，有些出席人員提出，應(yīng)加快托育服務(wù)法起草進程，明確托育的性質(zhì)定位、政府職責、保障措施、法律責任等。

“托育問題只有通過立法，許多問題才能得到實質(zhì)性解決?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T鄭衛(wèi)平在審議時說。全國人大常委會委員張勇也建議，亟須加強頂層設(shè)計，自上而下推動托育體系的發(fā)展和完善。 

在2023年9月7日公布的十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，托育服務(wù)法被列為第二類項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。到了今年5月14日，全國人大常委會2025年度立法工作計劃公布，托育服務(wù)法被列入初次審議的法律案。直到12月22日，草案在今年最后一次全國人大常委會會議上亮相。

縱觀國際經(jīng)驗，有的國家正是通過立法促進了托育發(fā)展。

丹麥1976年就頒布《援助法》，將日托機構(gòu)從照料嬰幼兒的臨時性機構(gòu)確立為常規(guī)的正式機構(gòu)，2007年頒布《日托服務(wù)法》，重申政府托育基本補助金總額至少占托育費用的75%。

歐盟數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計結(jié)果顯示，2022年、2023年丹麥0—3歲嬰幼兒入托率分別達74.7%、69.9%。

韓國《托育服務(wù)法》不僅規(guī)定地方政府應(yīng)確保其管轄區(qū)域內(nèi)有適當?shù)耐杏龣C構(gòu)，同時建立和運營一定比例的公辦托育機構(gòu)，還規(guī)定員工500人以上或者女性員工300人以上的企業(yè)須設(shè)置工作場所托育機構(gòu)。

我國的托育服務(wù)法草案同樣強調(diào)托育的公共服務(wù)屬性。草案共8章76條，包括總則、托育機構(gòu)、托育人員、服務(wù)提供、保障措施、監(jiān)督管理、法律責任和附則。

草案明確，各級人民政府應(yīng)當將托育服務(wù)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立工作經(jīng)費保障機制，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局和配置城鄉(xiāng)托育服務(wù)資源，增加普惠托育服務(wù)供給，將普惠托育服務(wù)有序納入基本公共服務(wù)范圍。

北京大學政府管理學院教授馬亮告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，“十五五”時期各地基本公共服務(wù)清單會進一步向“一老一小”側(cè)重。

“生育率持續(xù)走低，國家大力鼓勵生育，但前提是讓大家愿意生、敢生，因此，打造生育友好型社區(qū)，讓居民能就近獲得托育服務(wù)，對鼓勵生育非常重要。”他說。

與學前教育有本質(zhì)區(qū)別

目前，我國在人口與計劃生育法、未成年人保護法、婦女權(quán)益保障法、家庭教育促進法、學前教育法中都有托育服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但均為原則性條款，亟需一部托育專門立法。

進行專門立法，有利于明確托育的性質(zhì)與定位。

學前教育法立法過程中，各界普遍呼吁增加托育的相關(guān)規(guī)定，最終在法律中寫入了“鼓勵有條件的幼兒園開設(shè)托班，提供托育服務(wù)”的規(guī)定。

“但托育與學前教育有根本性區(qū)別，在托育中，教育是其次的，重點是照護，因此托育不能由學前教育法解決，而需要專門立法?！敝袊ù髮W教育法研究中心主任李紅勃告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。

因此，學前教育法特別規(guī)定：幼兒園提供托育服務(wù)的，依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

托育服務(wù)法草案中“服務(wù)提供”的相關(guān)內(nèi)容，進一步凸顯了托育與學前教育的區(qū)別。

據(jù)新華社報道，草案規(guī)定，科學引導嬰幼兒進行多種形式的游戲玩耍等活動，不得在面向嬰幼兒的活動中使用視屏類電子產(chǎn)品，對嬰幼兒在托期間的生活進行記錄等。

托育與教育的區(qū)別，還突出體現(xiàn)在人員的資質(zhì)和職責不同。

草案提出，國家將實行托育師資格考試和注冊制度，設(shè)定學歷、專業(yè)門檻，并建立托育師職稱評定標準。

明確性質(zhì)和定位之后，還需要明確相關(guān)主管部門。對此，草案一方面規(guī)定，設(shè)立托育機構(gòu)應(yīng)當先取得衛(wèi)生健康主管部門的許可，另一方面規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當建立本轄區(qū)托育服務(wù)綜合監(jiān)督管理機制。

幼兒園提供的托幼一體將是托育的重要形式。比如，截至今年10月，北京市豐臺區(qū)共有114所幼兒園開設(shè)托班，15家獨立托育機構(gòu)。

而對于開設(shè)托班的幼兒園來說，既需要向教育部門申請幼兒園辦學許可，又需要向衛(wèi)生健康部門申請托育服務(wù)許可。

這帶來一個問題：托育應(yīng)由衛(wèi)生健康部門還是教育部門主管？

“由衛(wèi)生健康部門主管托育工作被日本、歐洲多國采用，這與托育的工作內(nèi)容和性質(zhì)更為接近，是比較合適的。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉說。

“日常運行過程中，托育還會涉及教育、消防、市場監(jiān)管等部門的職責，這就還需要多部門協(xié)同的綜合監(jiān)管?！?儲朝暉告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。

建立財政長效支持制度

對于廣大家庭來說，普惠的價格是最看重的問題之一。

專家認為，托育應(yīng)納入基本公共服務(wù)，明確為一項社會公益事業(yè)，這需要加強財政保障力度。

丹麥在1976年《援助法》中明確，并在2007年《日托服務(wù)法》中重申，政府托育基本補助金總額至少占托育費用的75%。2022年歐盟的調(diào)查結(jié)果顯示，丹麥僅2%的家長認為他們無法承受托育費用。

韓國從2012年開始，對托育從選擇性資助轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡樾再Y助，所有嬰幼兒都有資格獲得基本的免費托育，多子女、單親、低收入家庭等符合特定資格的家庭還能得到免費的延時托育。

我國近年來明顯加強了中央財政保障力度。上述《國務(wù)院關(guān)于推進托育服務(wù)工作情況的報告》顯示，2021—2024年，中央預(yù)算內(nèi)投資下達49.1億元支持130個縣級以上托育綜合服務(wù)中心、62個公辦托育機構(gòu)和12萬多個普惠托位建設(shè)。超長期特別國債設(shè)立托育建設(shè)投向領(lǐng)域。

草案明確規(guī)定，鼓勵地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務(wù)補貼制度；有條件的地方人民政府應(yīng)當建立普惠托育服務(wù)的補貼制度；地方人民政府應(yīng)當通過購買服務(wù)等方式支持普惠托育服務(wù)發(fā)展。

但新華社報道還指出，國家層面尚未建立財政長效支持制度。

有專家指出，應(yīng)參照學前教育有關(guān)規(guī)定，明確建立普惠性托育機構(gòu)或普惠托位的生均財政投入標準與補助標準，切實保障落實并動態(tài)調(diào)整。

目前，多地開始發(fā)放托育消費券，金額每月數(shù)百元不等。這不僅降低了家長養(yǎng)育成本，還能間接扶持托育機構(gòu)發(fā)展，更重要的是把選擇權(quán)交給家長，有利于提高行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

儲朝暉認為，地方結(jié)合社會托育需求和財政能力發(fā)放托育券，操作相對規(guī)范，又能兼顧公平和效率。